Kedaulatan Rakyat dalam Ujian: Kritik atas Wacana Pemilihan Kepala Daerah oleh DPRD

Wacana pengembalian mekanisme pemilihan kepala daerah oleh Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) kembali mencuat dalam perdebatan ketatanegaraan Indonesia. Alasan yang sering dikemukakan adalah efisiensi anggaran, stabilitas politik lokal, serta pengurangan konflik horizontal yang kerap menyertai pemilihan kepala daerah secara langsung. Namun, apabila ditelaah secara lebih mendalam melalui perspektif hukum tata negara dan teori demokrasi, wacana tersebut justru menunjukkan kecenderungan kemunduran demokrasi lokal dan berpotensi mereduksi prinsip kedaulatan rakyat yang menjadi fondasi konstitusi Indonesia.

Secara konstitusional, Pasal 1 ayat (2) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 menegaskan bahwa kedaulatan berada di tangan rakyat dan dilaksanakan menurut Undang-Undang Dasar. Prinsip ini kemudian dipertegas dalam Pasal 18 ayat (4) UUD 1945 yang menyatakan bahwa gubernur, bupati, dan wali kota dipilih secara demokratis. Memang benar bahwa frasa “dipilih secara demokratis” tidak secara tekstual menyebut pemilihan langsung oleh rakyat, dan Mahkamah Konstitusi dalam Putusan Nomor 072-073/PUU-II/2004 pernah menyatakan bahwa pemilihan melalui DPRD tidak serta-merta inkonstitusional. Namun, Mahkamah juga menegaskan bahwa pemilihan langsung merupakan bentuk paling konkret dari pelaksanaan kedaulatan rakyat di tingkat lokal.

Dalam perkembangan putusan selanjutnya, Mahkamah Konstitusi secara konsisten menempatkan pemilihan langsung sebagai bagian dari penguatan demokrasi lokal. Putusan MK Nomor 97/PUU-XI/2013 dan Putusan MK Nomor 55/PUU-XVII/2019 menegaskan pentingnya partisipasi rakyat secara langsung dalam proses politik, khususnya dalam menentukan pemimpin eksekutif. Oleh karena itu, meskipun secara normatif masih dimungkinkan, pemilihan kepala daerah oleh DPRD secara konstitusional progresif harus dipandang sebagai langkah regresif yang bertentangan dengan semangat demokratisasi pascareformasi.

Dari sudut pandang teori demokrasi, wacana ini bermasalah. Jean-Jacques Rousseau dalam Du Contrat Social menegaskan bahwa kedaulatan rakyat tidak dapat diwakilkan. Ketika kepala daerah dipilih oleh DPRD, terjadi perpanjangan rantai representasi dari rakyat kepada wakil, lalu kepada eksekutif. Konsekuensinya, kehendak rakyat menjadi semakin tidak langsung dan rentan terdistorsi oleh kepentingan elite politik. Hal ini bertentangan dengan prinsip dasar demokrasi partisipatoris yang menempatkan rakyat sebagai subjek utama kekuasaan.

Robert A. Dahl, melalui konsep polyarchy, menyatakan bahwa demokrasi mensyaratkan partisipasi efektif dan kontrol rakyat atas agenda politik. Pemilihan langsung kepala daerah memberi ruang bagi rakyat untuk mengevaluasi, memilih, dan menghukum secara politik pemimpin daerah melalui mekanisme elektoral. Ketika kewenangan ini dialihkan kepada DPRD, kontrol tersebut menyempit dan demokrasi mengalami pergeseran dari demokrasi substantif menuju demokrasi elitis-prosedural. Kepala daerah tidak lagi bertanggung jawab secara langsung kepada rakyat, melainkan kepada konfigurasi politik DPRD.

Selain itu, teori negara hukum demokratis sebagaimana dikemukakan Hans Kelsen menekankan pentingnya legitimasi kekuasaan yang bersumber dari kehendak rakyat. Kepala daerah yang lahir dari pemilihan DPRD berpotensi mengalami defisit legitimasi sosial, karena mandat politiknya tidak diperoleh secara langsung dari warga. Defisit legitimasi ini berisiko menurunkan kepercayaan publik terhadap pemerintah daerah dan memperlemah akuntabilitas kebijakan publik.

Argumen efisiensi anggaran yang sering dijadikan dasar pembenaran juga patut dikritisi. Biaya besar dalam pilkada langsung sejatinya bukan alasan untuk menghapus hak politik rakyat, melainkan indikasi kegagalan negara dalam membangun sistem pembiayaan pemilu yang transparan dan adil. Dalam perspektif hukum demokrasi, hak memilih dan dipilih adalah hak konstitusional warga negara yang tidak boleh direduksi semata-mata atas dasar pertimbangan fiskal. Efisiensi tidak boleh dicapai dengan mengorbankan prinsip dasar demokrasi.

Perbandingan dengan praktik di negara lain menunjukkan bahwa kualitas demokrasi sangat berkorelasi dengan mekanisme pemilihan eksekutif lokal. Di negara-negara yang menerapkan pemilihan langsung kepala daerah seperti Amerika Serikat, Brasil, dan Filipina, legitimasi kepala daerah relatif kuat karena memperoleh mandat langsung dari rakyat. Di Amerika Serikat, mayor dan governor dipilih secara langsung sebagai konsekuensi dari sistem checks and balances dan tradisi demokrasi lokal yang kuat. Brasil bahkan menjadikan pemilihan langsung kepala daerah sebagai instrumen penting dalam mengatasi sentralisme dan memperkuat otonomi daerah pascarezim otoriter.

Sebaliknya, negara-negara yang menerapkan pemilihan tidak langsung umumnya memiliki konteks sistem politik yang berbeda. Jerman, misalnya, pada beberapa negara bagian memilih kepala pemerintahan daerah melalui parlemen lokal, tetapi mekanisme tersebut didukung oleh sistem kepartaian yang stabil, disiplin politik yang tinggi, serta tradisi akuntabilitas yang kuat, apakah Indonesia sudah seperti Jerman?. Singapura juga memilih perdana menteri melalui parlemen, namun konteks tersebut berada dalam sistem negara-kota dengan kontrol politik yang sangat tersentralisasi, sehingga tidak dapat dijadikan rujukan normatif bagi negara demokrasi plural seperti Indonesia.

Dengan demikian, meniru mekanisme pemilihan tidak langsung tanpa memperhatikan konteks sosial, politik, dan sejarah ketatanegaraan Indonesia justru berisiko menciptakan oligarki lokal. Pengalaman sebelum reformasi menunjukkan bahwa pemilihan kepala daerah oleh DPRD sarat dengan praktik politik transaksional, kooptasi elite, dan pelemahan kontrol publik.

Pada akhirnya, wacana pemilihan kepala daerah oleh DPRD bukan sekadar soal teknis elektoral, melainkan menyangkut arah demokrasi Indonesia. Jika demokrasi dipahami hanya sebagai efisiensi dan stabilitas, maka pengurangan peran rakyat akan selalu tampak rasional. Namun, jika demokrasi dipahami sebagai penghormatan terhadap kedaulatan rakyat, partisipasi politik, dan akuntabilitas kekuasaan, maka pemilihan langsung kepala daerah tetap merupakan pilihan paling konstitusional, legitim, dan sesuai dengan cita-cita reformasi. Dalam konteks ini, wacana pemilihan oleh DPRD layak dikritik sebagai langkah mundur yang bertentangan dengan semangat negara hukum demokratis.